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地方债务变局和融资平台前景

 
今年以来,随着宏观政策由去年的刺激政策转向“正常化”,从货币到财政都出现了政策“回归”的趋势。在防风险的压力之下,如安邦智库(ANBOUND)多次警示的,去年对于地方融资较为友好的“窗口”正在逐渐关闭。这对于地方上依靠债务融资进行基建投资的发展模式而言,同样面临转型的迫切性。
实际上,从去年针对房地产行业加强调控,设置“三条红线”,对金融机构房地产信贷的限制,到对城投企业分档管理、对地方财政预算内投资进行规范,再到专项债、城投债的政策转变,一系列的政策变化正在呈现对地方融资平台“温水煮青蛙”式的收紧。坚持传统的发展模式,继续推动传统城镇化、靠地方债务融资+房地产来推动地方发展的思路,已经在不知不觉中进入死胡同。
近期,财政部下发《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》,提出对专项债券项目资金绩效实行全生命周期管理,并强调绩效评价将影响后续新增专项债的分配比例。另外,发改委也在《政府投资条例》颁布近两年后,出台了有关预算内资金投资项目资本金的管理办法,对相关程序和管理作出规定。这意味着未来政府性投资都需要按照一定程序进行审批和管理。这些政策的陆续出台,意味着政府性投资将进一步公开化、透明化,而地方隐性债务的处理,以及各种“非标”的地方融资渠道,都面临越来越强的监管和限制。
6月29日,国家发改委正式公布《中央预算内投资资本金注入项目管理办法》指出,中央预算内投资资本金注入项目的决策、建设实施和监督管理等活动,适用本办法。中央预算内投资资本金注入项目,是指安排中央预算内投资作为项目资本金的经营性固定资产投资项目。采取资本金注入方式安排的中央预算内投资,应按照集中力量办大事、难事、急事的原则要求,主要投向《政府投资条例》第三条第一款规定领域的经营性项目,并积极引导和带动社会投资。新的管理办法,要求政府预算内投资作为项目资本金需要各级发改部门的批准和管理,虽然对于地方而言仍具有自主性,但这些要求意味着很多不符合政策要求的项目,将不得不“见光”,资金使用更加强调项目化,一些政策上的界限正越来清晰,过去地方政府以各类融资平台建立的“资金池”,已经不再具有合规的意义。
对于有关财政部的专项债绩效的评估和管理,意味着对于专项债项目会更加强调收益性,以保障债务的偿还。更值得关注的是,财政部指出,未来在分配新增地方政府专项债务限额时,将财政部绩效评价结果及各地监管局抽查结果等作为分配调整因素。省级财政部门在分配专项债务限额时,将抽查情况及开展的重点绩效评价结果等作为分配调整因素。地方财政部门将绩效评价结果作为项目建设期专项债券额度以及运营期财政补助资金分配的调整因素。把专项债的绩效与未来额度相挂钩,意味着专项债额度的分配发生新的改变。
对既往而言,有机构研究显示,各省市专项债年新增规模与同期GDP规模或公共财政收入正相关。以2020年上半年为例,专项债新增规模与二者的相关性分别为0.87和0.9。经济体量越大的省市获得的专项债发行额度越大。新的绩效管理意味着,这一情况会发生改变,不仅对于经济基础较好的东部地区,还是对于转型压力较大的中西部地区而言,专项债的使用将需要由规模型转向效益型,否则将面临越来越强的延续性问题。对于地方而言,将意味着单纯靠债务谋发展,而不计后果的一些做法,将失去的空间。这也意味着靠专项债的腾挪来化解和延续隐性债务的做法也面临障碍。
在专项债强调收益化、政府投资强调项目化的情况下,地方政府融资平台即将失去存在的意义,面临迫切的转型压力。更为严重的是,安邦智库从多方面获得的信息显示,监管方面正在采取措施,对于金融机构为地方政府提供隐性债务融资,会对专项债配套资金提供支持做出更为严格的限制,包括相关公益资产抵质押、城投企业流动资金贷款等会面临越来越严格的监管。这些政策基本上使得地方融资平台的发展空间将被完全阻断,难以腾挪。
过去几年,政策上对于地方融资采取了“开前门、堵后门”的策略,允许地方债务走向公开化、透明化和正常化,允许地方公开发行债券来化解存量债务。目前的情况下,这一通道面临关闭。未来地方融资平台既有的和近年新增的隐性债务问题,只能靠市场化的方式来处理了。对于地方融资平台的转型,虽然我们看到很多地方近几年都陆续采取了一些行动,但有的地方并不积极,有的地方包袱较重,面临各种困难,转型进展较慢。不过,在安邦智库的研究人员看来,对城投企业而言,转型比不转要好,早转比晚转要好。地方需要有紧迫感,抓紧行动。
目前,从发改委、财政部、到金融监管机构,对于地方政府性投融资都在进行规范化管理,相应的政策篱笆正在不断建立起来,如果在政策关门之后仍不能实现转型,不仅各类地方隐性债务面临风险,对地方经济和信用环境而言,会带来巨大的伤害。而这一责任显然需要地方各级政府来承担,更需要摒弃各种幻想和侥幸心理。
最终分析结论(Final Analysis Conclusion):
今年以来,政策上对于地方融资平台和地方债务融资正在发生改变,这些对于承担地方融资功能的城投企业和地方债务的延续性都带来影响。地方经济发展的思路和路径面临越来越紧迫的转型需要。



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