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“超前”的基建,“适度”的基建

在国内经济面临下行压力的情况下,“跨周期调节”对于扩大基建投资力度已经有了共识。刘鹤副总理在2021年9月曾提出,要适度超前进行基础设施建设。国家发改委近期也再次强调了“适度超前进行基础设施建设”,提出要把政策发力点适当向前移,做到早安排、早动手、早见效,以稳定的经济运行态势应对各种挑战。适度超前开展基础设施投资,力争在一季度形成更多实物工作量。从各地方专项债发行和地方建设项目规划之中,都已经有明显的动作。由此可以看到,基建投资在投资节奏、规模、力度等方面都有明显的提升,以发挥实现“稳增长”的重要支撑作用。

图 | 2020年和2021年基建投资内容比较

来源 | 民生证券研究院

安邦智库(ANBOUND)合作学者、中国人民银行调查统计司原司长盛松成日前也曾表示,基建投资已成为2022年我国稳增长的重要抓手。去年固定资产投资中,房地产、基建和制造业投资分别占24%、25%和32%。制造业投资虽然回暖,但容易受外需扰动。由于疫情的风险,以及由此导致的就业和收入恢复缓慢,消费复苏尚需时日。基建投资的可控性较强,可以在较短时间内推动经济企稳、改善市场预期。

不过,对于基建投资的长期趋势而言,安邦智库的研究团队认为,今年基建投资的可持续性仍具有不小的挑战。从2021年的情况来看,尽管2021年地方专项债规模仍然保持了疫情时期的规模,达到3.65万亿元,但2021年基建投资增速仅达到1.6%,拖累了整个固定资产投资增速下滑,使得去年下半年经济增长持续放缓。这里有专项债投资节奏放缓、一部分资金“跨周期”使用的因素,也有资金使用效率不高,基建项目质量不高、储备不足等原因。(了解更多,敬请关注安邦智库(ANBOUND)旗下简报产品——「 每日金融 」最新刊登的分析专栏《地方专项债的“资产荒”需要引起关注》)实际上,这反映出在经过多年建设后基建投资对经济的带动作用和基建潜力都在下降。

今年在扩大财政支持基建投资规模、加快投资节奏的同时,也强调了“提质增效”的问题。在今年的专项债政策中,虽然整体强调加快基建投资,但实际上也强调了不是普惠式的“撒胡椒面”,而是强调了根据不同地方的实际需要以及当前债务水平有所侧重、有所倾斜。因此,安邦智库(ANBOUND)的研究人员认为,需要考虑可持续和有效性的问题,基建投资的重点需要把握好“适度”与“超期”的平衡。

基于这些背景和趋势,基建投资对于经济增长的支持,更多体现在经济结构的调整和整个市场环境的改善。

国家统计局局长宁吉喆表示,适度超前开展基础设施投资等政策正在发力。展望2022年,预计上半年基建投资增速有望回升至5%,全年增速为3%。

粤开证券首席经济学家罗志恒认为,考虑到城投债紧缩、土地财政负增长和一般公共预算投向基建比例有限的影响,专项债独木难支,资金端缺乏明显的发力点,2022年全年基建投资大幅反弹的概率较低,预计全年增速在4%~6%左右,整体走势前高后低。

安邦合作学者盛松成更是根据2017年我国固定资产投资额及历年同比增速,计算了我国固定资产投资额。这一投资额与GDP中的固定资本形成总额相比,得到2019和2020年固定资本形成占固定资产投资比例分别为57.15%和56.98%,均值为57.07%。据此计算,2021年基建投资固定资本形成至少为87207.28万亿元,占当年GDP(不变价)的比例至少为8.39%。也就是说,在不考虑乘数效应(基建投资拉动就业、收入和消费等)的情况下,按照不变价计算,基建投资增速每提高1个百分点,将至少带动GDP增速提升0.08个百分点。2022年经济要实现5.5%的增速(即比2021年提高0.4个百分点),基建增速至少应提高至5.4%,至少比2021年多投资8280亿元。如果考虑出口超预期下行的风险,则需要的基建投资增速将更高。值得注意的是,固定资产投资中有较大部分是土地出让金,而土地出让金不计入GDP。在基建投资固定资本形成中,由于公用基础设施建设等土地交易成本相对较低,所以上述57.07%的转化比例实际上低估了基建投资对资本形成总额的贡献。盛松成模拟了不同转化比例下,今年我国基建投资所需规模。以2017年为基期,计算得到2021年基建投资额为152814亿元,2021年GDP不变价为1039653.9亿元。假设基建投资转化成基建投资固定资本形成额的比例分别为60%、70%和80%,那么今年经济实现5.5%的增速,今年基建投资需分别比去年多7924.32亿元、6934.17亿元和6191.56亿元。

在这种情况下,从地方区域发展的角度来看,需要把握基建投资的“度”,转变传统意义的基建投资模式,把重点放在投资的“有效性”上。安邦智库曾经提醒,需要意识到,在经济不好、下行压力加大的背景下,投资资源变得弥足珍贵,如果不注重投资的有效性,各个地方仍依照投资惯性,选择最熟悉、最拿手的领域来搞投资,很容易又变成大上“铁公基”,将大规模投资变成了一大堆基建债务。因此,地方的基建投资需要在“适度”和“超前”之间把握好平衡,既不能“失速”,也不宜“过度”,重走老路。

需要强调的是,新一轮基建投资,需要改变过去围绕“土地经济”和房地产开发进行基建投资的模式。随着房地产调控政策的调整,和房地产市场长期趋势的转变,相关领域的投资需要向“长周期、低杠杆、公益化”方向进行转变。同时,与城市发展相关的基建投资,需要向产业园区升级、城市更新等方向进行转变。

在安邦智库的研究人员看来,适度超期开展基建投资,一方面,地方需要解决的是厘清制约地方经济发展的主要矛盾,以基建投资来实现补经济发展的“短板”。对于地方而言,有的面临能源的约束,有的面临环境资源的约束,有的面临产业升级转型的资本、技术约束,还有的面临劳动力的约束。那么,以政府财政资金投入到相关领域,解决这些经济资源瓶颈,可以说是基建投资提高有效性的基本考虑。另一方面,基建投资需要考虑整体高质量发展的政策趋势。这实际上意味着传统的城镇化扩张、“铁公基”等投资需要“适度”。而近年来政策推动的“新基建”等需要“超前”,以培养和推动可持续发展的内生动力。

在政策推动基建投资加大支持“稳增长”力度的背景下,地方最重要的是把握好“适度”与“超前”的平衡,看到相关趋势的变化,从而调整投资的方向和内容。

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