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非税收入“归税”对地方的影响如何?

 
2021年6月4日,财政部、自然资源部、税务总局、人民银行四部委公布通知,将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入,全部划转给税务部门负责征收(简称“归税”)。这一工作先试点后推开,自2021年7月1日起,在河北、青岛等7个省份和计划单列市试点,自2022年1月1日起全面实施征管划转工作。
在疫后经济艰难恢复、国内财政压力普遍增大的背景下,四项非税收入“归税”的政策引发了各界的关注。一个重要原因是,该政策涉及到国有土地使用权出让收入的收取方式变化。地方关注的焦点是:为什么中央会进行“归税”政策调整?此次调整对于地方财政有何影响?具体来说就是,分税制下的土地出让金归属有无变化?安邦智库(ANBOUND)的研究人员注意到,国内有自媒体已经在哗众取宠地报道——土地出让收入将从地方收归中央!实际上,这是完全错误的解读。作为专业机构,安邦有责任给出客观的解释,以正视听。
首先,非税收入划转税务部门征收,是既定政策的执行。根据2018年3月《深化党和国家机构改革方案》的要求:合并省级和省级以下国税地税机构后,税务部门“具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责”。按照“成熟一批划转一批,逐步推进”的原则,2019年以来,国家重大水利工程建设基金、水土保持补偿费、地方水库移民扶持基金以及社会保险费等,已陆续转由税务部门统一征收。值得注意的是,非税收入“归税”虽然是既定政策,但每一次调整还是会引发市场和社会的关注。比如,此前社保划转税务征收,一度引发企业成本大幅增加的担忧,划转工作从原定的2019年1月1日延期至2020年11月才全面落地。而此次四项非税收入“归税”,也意味着国内将加强非税收支管理的规范性,地方在非税收入的征管和使用上,将受到更多限制。随着更多的非税收入“归税”,未来中国的财政收入结构将会改变,税收收入比重将会增大。
其次,非税“归税”对地方财政的影响很小。在分税制改革后,土地出让收入成为地方政府重要的收入来源。2020年,以税收为主的地方一般公共预算本级收入10.01万亿元,同比下降0.9%,而纳入政府性基金管理的土地出让收入则增长15.9%,达到8.41万亿元。如果中央动了这块奶酪,对地方无疑将有很大影响。安邦研究人员要强调的是,舆论关于中央上收地方的土地出让金的说法是错误的。四部委通知明确指出,“土地出让收入等四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策,继续按照现行规定执行”。这意味着,四项非税收入“归税”只是改变征收流程,土地出让收入仍归地方,纳入政府性基金管理。相关收入“归税”对地方的影响,主要体现在征管将比现在严格规范,地方腾挪的空间可能显著减少,收支要按照预算管理的相关规定操作。简单说,钱仍归地方,但用钱、管钱更加严格。比如,地方政府违规返还土地出让金的做法,将会受到抑制。
图:近年国有土地出让收入及变化
第三,部分城投企业将受到不小的冲击。土地作为地方政府手中最容易变现的资产,常被作为政府支持向城投企业注入,土地出让收入也是城投企业重要的收入和偿债资金来源。土地出让收入改由税务部门征收,将对部分城投企业形成冲击。城投公司一般通过三种方式参与土地出让环节:一是作为土地整理的代建主体,参与土地一级开发;二是获得土地资产注入;三是通过公开市场“招拍挂”直接拿地。财新引述业内人士的分析称,在土地出让收入转由税务部门征收后,对通过“招拍挂”直接拿地的城投可能存在两方面影响:一是政府违规返还土地出让金的情况可能大幅减少,城投公司以购地+返还形式“虚增”资产的难度将明显加大;二是土地出让收支管理更加规范,城投公司需要足额、按时缴纳土地出让金,在政府以合规的方式返还土地出让金的情况下,随着信息透明度的提高,返还节奏势必放缓,对城投公司资金占用时间增加,进而影响流动性。可以认为,非税收入“归税”,受打击最大的就是各地的城投公司,它们的资产质量、融资能力、偿债能力、债务风险都会因此而变化。
最终分析结论(Final Analysis Conclusion):
非税收入“归税”是国内税制改革的一个趋势。最新的四项非税收入纳入税收,将改变国内财政收入结构,虽然不会影响土地收入归属地方的制度安排,但在非税收入的征收、管理、使用上将会更加严格,显著减小地方“弹性”处理相关收入的空间。“归税”政策将对地方城投公司产生较大的影响,其融资和偿债能力将会削弱,面临的风险将会增大。
 



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